提案人： 市政协资源环境和城乡建设委员会

 

市政协环资城建委在对农村建房规划建设管理工作调研中发现，我市2013年分别下发了皋委发〔2013〕46号、皋办〔2013〕102号文件，对我市农村建房规划建设管理要求进行了明确，但2016年起，这两个文件因操作困难，处于实际执行停滞状态。目前，全市没有统一的农村规划建设管理的相关文件，各镇（区、街道）根据本地情况，各行其是，尺度不一、松紧各异、标准多样，加大了基层干部工作难度，诱发了基层干群之间的矛盾。目前农村建房规划建设管理存在以下几个问题和矛盾：

1、现行文件难操作。2013年，我市出台皋委发〔2013〕46号、皋办〔2013〕102号两个文件，主要针对新型集中居住区审批、建设提出了试行办法。目前，规划新型集居区通过用地调整，用地性质已调为一般农用地，但仍未能调整为建设用地，不能发放集体建设用地使用权证，规划部门也因此不能办理规划许可手续，导致集居区所建房屋不能履行合法审批手续。由于资金瓶颈和土地指标等制约因素，近5年来，除了四个主体功能区建设了部分搬迁安置房外，面上其他镇新型农民集居区建设推进缓慢，这项工作基本上处于停滞状态。

2、用地瓶颈难突破。宅基地要想合法合规，必须符合村镇规划，尤其是土地利用总体规划。由于原有土地利用总体规划确定的用地指标有限，新的土地利用总体规划修编滞后于新一轮村庄建设规划，以及镇（区、街道）将有限的用地指标优先向城建项目和工业发展倾斜，使得农民集中居住的建设用地实际需求与用地指标的矛盾十分突出，造成有规划但无指标可用的尴尬境地。在允许建设区内建房，按照现行政策，涉及农用地的必须办理农转用手续，而目前实际情况是，各镇（区、街道）分配用于集中居住的指标几乎没有，就是有指标，也没有主体愿意或能够承担相关征地费用。

3、登记发证难推进。目前村民在集中居住点所建房屋的所有权是自己的，但是土地所有权却属于村组集体的，以流转方式获得的宅基地使用权，必须以租金方式支付给原承包经营权人，用地权属难以理清，导致宅基地登记发证工作难以推进。

4、建新拆旧难实施。目前村（居）区域较大，而集中居住导致一部分农民生产生活很不方便，承包田还在原来的村组，但住所却离得较远，原有的宅基地因种种理由未被拆除。尽管市镇对农户自愿放弃宅基地也制定了一定的激励政策，但诸多因素导致拆除复垦成效不明显，一户两宅、多宅现象较为突出。  

5、小区配套难到位。大多数镇村对通往集居点的道路实行了硬质化改造，但区内道路、污水管网、污水处理设施等基础设施很难全部配套到位，服务管理也很难提升。据相关部门统计，408个开工建设的农民集居点中，配套比较齐全的仅有90个点，占总点数的22%；配套不够完善的有291个点，占总点数的71.3%；基本没有任何配套的有27个点，占6.6%。

6、村居费用难消化。根据农办统计结果显示，全市新型集中居住小区所用流转土地，每年需支付流转费用2546万元，这部分费用难以向村民收取，所以村居集体一般要为此支付几万元，多的要10多万元，变成村集体一个沉重的包袱。最近根据污染防治攻坚要求，集居点要建设污水处理设施，建设后还需支付设施运行费用，村居集体难以消化和承受。

7、点外建房难控制。集居区建设推进过程中，绝大多数村民因耕作距离远、不愿离开老宅地、小区配套不到位、统建房屋质量问题等原因，不愿到集居区，更希望在原地翻建。近年来，各镇（区、街道）对农村建房规划建设管理标准不一致，执行力度有差异，有些镇已放开对点外建房的审批。目前老居住线部分老宅因拆旧复垦而出现缺口；部分民房因破旧需维修改造，但因集聚点外不批楼房，只能申请在原址建一层“过渡房”，有的农户私下变通为“一层半”，事实上导致新建民房档次不高、形状怪异、高矮不一，影响了田园乡村的整体形象和美观度。2013-2017年度，全市除搬迁、进城进镇、“双整治”之外共建房6160户，其中经审批和未经批准在原地改建翻建的分别为4324户、843户，占83.88%，经审批进集居区的仅1083户，占16.12%。因此，出台规范、可操作性强的规范文件迫在眉睫。

8、干群矛盾难化解。从2005年起，村民希望在原宅基地翻建，而集居区点外建房全市已停止审批，有的镇（区、街道）严格把关不批，有的镇（区、街道）变相以村审核镇备案代替审批，导致不少村民未经批准在原地违章翻建；有的以危房改造名义报批后变相建楼房，表面上建设平房，外观是一层，檐高也符合要求，但增加屋顶高度，内部现浇或上楼板建两层甚至三层，有的镇（区、街道）不肯上楼板或现浇的则预留钢筋，等建好验收后再现浇或用钢结构隔层，这样无形中增加了建房难度、成本和安全隐患。与周边县市相比，政策差别较大，群众怨气较重、怨言较多。有的以报批后批少建多，有的批一层建两层，基层镇村干部前去制止或拆除违章，群众抵触情绪大，极易激化矛盾，导致干群关系紧张，影响地方党委政府和基层组织在群众中的威信和形象。

根据中央推进乡村振兴战略及省市政策目标要求，结合基层干群呼声和我市农村建房规划建设管理中存在的实际问题，按照“规划要完善、建设要规范、管理要严格”的要求，对我市农村建房规划建设管理提出如下几点建议：

1、加强对农村建房规划建设管理工作的领导，建立和完善市、镇、村审核审批管理机制。建议明确自然资源局为牵头部门，农业农村、住建、城管等部门配合，明确镇（区、街道）为管理的责任主体，规范审核审批程序。并列入市级目标责任制考核。

2、市委、市政府迅速研究出台农村建房规划建设管理办法。鉴于皋委发〔2013〕46号文件以及皋办〔2013〕102号文件已处于执行停滞状态，建议由市委办、市政府办牵头，法制办、自然资源、农业农村、住建、城管等部门参与，尽快拿出符合我市当前实际的、可行性、可操作的实施办法。

3、调整和完善村镇规划。修编农村村庄建设规划，对村庄建设区域和控制区域进行规划，规划建房区域范围，调整农村建房建设用地，整合现有农村集中居住点规划布局，充分发挥自然资源局对村镇建设的调控和管理作用。

4、坚持城乡统筹，完善出台农民进城进镇激励政策意见，建立宅基地退出机制。为了加强城乡统筹，加快城镇化建设，建议市委、市政府制定和完善进城进镇激励政策意见。

5、对城市总规、镇区规划范围内的农民建房实行严格控制。市、镇对城市总体规划和镇区规划以及市级以上重点工程和项目范围内的农民建房实行严格控制，如遇有建房意愿或需搬迁的，采取搬迁安置房、集中居住、商品房、货币安置等多元化的方式进行安置（除规划的特色田园乡村，如顾庄社区等例外）。

6、对已形成的村庄居住线进行合理规划、管理。对全市已形成的条子式、非字式具有特色的村居住线进行合理规划，保持原有风貌，对层高、外观等进行统一规划、逐步实施；根据高标准农田规划要求，对大田中间和散落在边远区域的农户建房进行严格控制，只许拆、不许建，可规划进居住线，如自愿可进集中居住点安置。

7、对已形成具有一定规模的农民集中居住小区出台配套政策，加强管理。对已经形成的农民集中居住小区，要完善和出台相关配套政策，进一步加强全市农民集中居住小区的管理。

8、将农村建房规划建设管理工作与社会治安综合治理工作有机结合，合理确定农民建房审批流程，合理分配市、镇、村审核审批职责和权限，保证村级组织在农民建房中具有一定的职责和审核权限，有利于镇村组织进一步化解矛盾、解决矛盾。

9、将农村违章搭建纳入监管范围。对违章搭建进行严格监管；对建房实行事前审批、事中监管、事后验收，将农村建房规划建设管理纳入规范、有序的良性轨道。

 

主办单位：自然资源局

协办单位：住建局

领办领导：市政府常务副市长

督办领导：市政协副主席冒平

督办委室：市政协资源环境和城乡建设委员会